Lo que está en juego en Venezuela. Treinta y una tesis sobre soberanía* Greg Grandin

*Publicado originalmente con el título de “What’s at Stake in Venezuela? Greg Grandin on sovereignty and Latin America”, en London Review of Books Online, 8 de febrero de 2019.

 

1. El concepto de soberanía puede referirse al control político que un líder ejerce sobre una sociedad y un territorio, o al control psíquico que un individuo ejerce sobre sí mismo.

 

2. La soberanía exhibe una larga historia en el pensamiento político, en particular en relación con la expansión de las potencias imperiales europeas. Pero fue en la América española donde su forma moderna —aplicada a los Estados nación que no eran ni imperios ni tenían colonias— se puso en práctica por primera vez como norma diplomática.

 

3. A finales de la década de 1820, todas las antiguas colonias de España en las Américas, excepto Cuba y Puerto Rico, habían obtenido su libertad. Esos nuevos países —entre ellos la Gran Colombia, las Provincias Unidas[1], Bolivia, Perú, la República de Chile y los Estados Unidos Mexicanos— aceptaron la integridad territorial de los demás, basada en las antiguas fronteras coloniales. Tenían que hacerlo, ya que cada nación legitimaba y al mismo tiempo amenazaba a las demás: legitimaba, porque la independencia de una confirmaba el derecho de las demás a rebelarse contra el orden monárquico establecido; amenazaba, porque todas ellas nacían en una época en que el derecho internacional reconocía la guerra y la conquista como medios válidos para obtener territorio y establecer la soberanía. Los republicanos hispanoamericanos, entre ellos Simón Bolívar, rechazaron la legitimidad del derecho al descubrimiento y ciertamente insistieron en que no quedaba "tierra libre" en la América española que reclamar. Con la esperanza de que su violenta ruptura con España condujera a un mundo más armonioso, sostenían que aceptar fronteras fijas (que correspondían a divisiones administrativas coloniales) evitaría conflictos y ayudaría a establecer una comunidad moral de naciones unidas.

 

4. A lo largo del siglo XIX, el compromiso ideológico con la soberanía —entendida más tarde también como no intervención— se profundizó por tres razones. En primer lugar, entre las nuevas naciones hispanoamericanas, junto con el Brasil portugués, existían muchos conflictos fronterizos por los recursos y la tierra. Sin embargo, los diplomáticos de la región tendían a apelar al ideal de la soberanía territorial para resolver esas disputas, confirmando así su compromiso con el ideal. La segunda de esas razones guardaba relación con los esfuerzos que realizaban juristas latinoamericanos como el argentino Carlos Calvo y otros para repeler los intentos de Europa de cobrar deudas por la fuerza y, ocasionalmente, como en México en la década de 1860, de enviar tropas. La tercera era la sombra de unos Estados Unidos en expansión territorial, que atravesaban a toda velocidad América del Norte como un torbellino, hacia México y, luego, hacia el Caribe, seguido por la expansión de los mercados y la intervención de las cañoneras en América del Sur.

 

5. A principios del siglo XX, América Latina —sus juristas, diplomáticos, políticos e intelectuales— habían codificado su compromiso con la soberanía en un amplio cuerpo de teorías jurídicas que denominaron Derecho Internacional Americano. Sus teóricos trabajaban en estrecha colaboración con juristas estadounidenses y europeos, muchos de ellos vinculados con el movimiento internacional por la paz, contribuyendo a establecer hitos jurídicos como la Sociedad de las Naciones y el Pacto Kellogg-Briand.

 

6. Algunos de esos teóricos, entre ellos los políticos revolucionarios de México, eran más críticos de los Estados Unidos. Otros, como el chileno Alejandro Álvarez, sostenían una ciega fe hegeliana en que el militarismo unilateral de los Estados Unidos ayudaría a crear una comunidad mundial de derecho que terminaría por contener y socializar el militarismo unilateral de los Estados Unidos.

 

7. Los Estados Unidos, en cambio, no se adscribían a una concepción territorial de la soberanía. A medida que la nación se expandía hacia el oeste, primero los pueblos indígenas, y, luego, los mexicanos, a menudo eran considerados como “niños”, supuestamente incapaces de formar la sociedad política racional que justificara su autogobierno. Una vez cerrada la frontera, las naciones latinoamericanas se convirtieron en los nuevos irresponsables. Los expertos latinoamericanos de Woodrow Wilson, mientras se preparaban para la Conferencia de Paz de París de 1919, clasificaron a los países en "maduros, inmaduros o delictivos" y propusieron una serie de pruebas "para determinar si [estaban] listos para que se les permit[iera] conducir sus propios asuntos en un mundo que ser[ía] gobernado por la razón". ¿Cuántas Cubas hay?—preguntaba el documento: esto es, ¿cuántos países estaban formados por líderes y poblaciones que no tenían derecho a la soberanía política porque no podían ejercer la soberanía sobre sí mismos y sobre sus emociones?

 

8. Esas preguntas se basan en la premisa de que sólo una nación moralmente responsable puede ser soberana. La definición de moralidad cambiaba según las circunstancias: o bien se refería a la capacidad de ejercer un control efectivo sobre una población determinada, o bien se refería a la legitimidad democrática o procesal. Cuál de esas dos normas utilizaba Washington —control o legitimidad— dependía de cuál de las dos protegía mejor la propiedad privada extranjera. En cada caso, los Estados Unidos se reservaban el derecho, a menudo invocando su propio sentido de excepcionalidad, a ser jueces.

 

9. Los enviados de los Estados Unidos se pusieron ocasionalmente del lado de los diplomáticos latinoamericanos en sus esfuerzos por mantener a raya a los europeos, sin por ello dejar de rechazar la idea del Derecho Internacional Americano, especialmente si este entrañaba renunciar al derecho de intervenir en los asuntos de otras naciones para proteger los propios intereses de los Estados Unidos. “No hay más razón para que exista un derecho internacional americano—afirmó el enviado de los Estados Unidos a la primera Conferencia Panamericana de 1889—que para que exista un derecho internacional inglés, alemán o prusiano". Existía solamente el “derecho internacional, cuyo “viejo y establecido significado” se había definido “mucho antes de que ninguna de las naciones americanas ya establecidas tuviera una existencia independiente”.

 

10. En otras palabras, el excepcionalismo estadounidense era válido para justificar la intervención de los Estados Unidos, pero no cuando era desplegado, por otros tipos de americanos, para contener el intervencionismo.

11. En las primeras décadas del siglo XX, con los Estados Unidos en el apogeo de su diplomacia de las cañoneras —después de haber desatado guerras de contrainsurgencia en Nicaragua, Haití y la República Dominicana y enviado tropas a la ciudad mexicana de Veracruz, rica en petróleo—, los diplomáticos latinoamericanos hicieron su mayor esfuerzo para obligar a los Estados Unidos a aceptar el principio de no intervención.

 

12. Los Estados Unidos no lo hicieron. En el período previo a la Séptima Conferencia Panamericana, celebrada en diciembre de 1933 en Montevideo, el ministro de Relaciones Exteriores de Argentina, Carlos Saavedra Lamas, invitó a las naciones del mundo a firmar un tratado antibélico de agresión y conciliación[2]. Parte de un esfuerzo por poner fin a la guerra entre Bolivia y Paraguay, en el tratado cristalizaban muchas de las doctrinas defendidas desde hacía tiempo por los juristas latinoamericanos, en particular la prohibición absoluta de la "intervención, ya sea diplomática o

armada" en los asuntos de otras naciones. Saavedra Lamas había obtenido las firmas de otros seis países latinoamericanos antes del inicio de la conferencia.

13. FDR había enviado a la cumbre a su secretario de Estado, Cordell Hull, con instrucciones de no ofrecer a los latinoamericanos nada más que la promesa de construir algunas carreteras. Hull era un demócrata de Tennessee que había peleado en la Guerra de 1898[3] y que, como había escrito en sus memorias, estaba orgulloso de haber intervenido en ese momento, poniendo fin al colonialismo español y llevando la democracia a Cuba. Hull —quien, según su asesor Ernest Gruening, hablaba con el dejo característico de la alta burguesía nacida y criada en Tennessee, omitiendo las ges y batallando con las erres— objetó la idea de la soberanía latinoamericana: “¿Qué voy a hacer cuando estalle el caos en uno de esos países y bandas armadas ronden por doquier quemando, saqueando y asesinando a americanos?”[4]—afirma Gruening que Hull le preguntó—. “¿Cómo voy a decirle a mi gente que no podemos intervenir?''[5]—. “Sr. Secretario—le contestó Gruening—, eso suele ocurrir después de que hemos intervenido.''

 

14. Hull representaba a una nación en contracción económica, que dirigía su mirada hacia una Asia cada vez más hostil y una Europa cada vez más peligrosa. Incapaz de resistirse, Hull “se puso a la altura de las circunstancias”—escribió un observador— y anunció que en lo adelante los Estados Unidos "'rehusarían y rechazarían el 'llamado derecho de conquista... El New Deal sería, en efecto, una jactancia hueca si no significara eso'. Los delegados latinoamericanos estallaron en “aplausos y vítores atronadores”.

 

15. “Nuestra era de ‘imperialismo’ se acerca a su fin", afirmaba The New York Times al anunciar la promesa de Hull de renunciar al derecho de intervenir en los asuntos de otras naciones. “El ‘Destino Manifiesto’ está dando paso a la nueva política de ‘trato igualitario con todas las naciones’”. Roosevelt, siempre el político ágil, aprovechó el momento y, más tarde, en 1933, confirmó que "a partir de [entonces] la política definitiva de los Estados Unidos [sería] una de oposición a la intervención armada".

 

16. Montevideo fue el primer éxito significativo de Roosevelt en política exterior y marcó un giro en la fortuna de los Estados Unidos como superpotencia en ascenso. FDR retiró a los marines de Haití y devolvió al país su banco nacional (confiscado por uno de sus predecesores intervencionistas). Los Estados Unidos abrogaron de la constitución cubana la odiada Enmienda Platt, que había convertido a la isla en un estado vasallo, y toleraron cierto grado de nacionalismo económico en América Latina, incluida la expropiación por parte de México de las propiedades de Standard Oil.

 

17. La aceptación extemporánea por Hull de las demandas latinoamericanas de que Washington reconociera la soberanía absoluta de las naciones americanas es una de las iniciativas de política exterior más inequívocamente exitosas que los Estados Unidos hayan emprendido jamás. La mejora de sus relaciones con América Latina ayudaron a los Estados Unidos a recuperarse de la Gran Depresión. Lo que terminó conociéndose como la Política del Buen Vecino también proporcionó un plan de acción para un globalismo revitalizado y estableció en el hemisferio occidental los cimientos de la diplomacia global de Washington durante la posguerra: aceptación de la soberanía nacional; nuevas instituciones y acuerdos multilaterales; reconocimiento de los derechos sociales, incluido el derecho de los países en desarrollo a regular la inversión y la propiedad extranjeras; y una alianza regional y un sistema de defensa mutua. Las naciones latinoamericanas llegaron a conformar el mayor grupo regional de las Naciones Unidas—en sus primeros años, antes de que la descolonización ampliara enormemente la membresía de la institución— y respaldaban, casi unánimemente, en general todos los elementos de la política de Washington durante la Guerra Fría.

 

18. Los teóricos latinoamericanos comprendían que existía una contradicción fundamental entre su ideal de la soberanía nacional absoluta y su visión de un orden internacional justo que garantizara el bienestar social y la dignidad individual. Pero argüían que la contradicción podría resolverse a través del arbitraje multilateral, en un sistema internacional que podría “intervenir” en nombre de una ley superior cuando fuera necesario, pero que no se vería corrompido por el interés propio de las grandes potencias.

 

19. En una visita a Venezuela en 1950, George Kennan describió los impuestos que las compañías petroleras estadounidenses pagaban al gobierno de Caracas como "una especie de rescate a la teoría de la soberanía estatal y al principio de no intervención que habíamos consentido en adoptar".

 

20. Los Estados Unidos intervinieron en América Latina a lo largo de la Guerra Fría, pero lo hicieron de una manera que no socavaba los principios diplomáticos del multilateralismo. El exitoso golpe de Estado de la CIA en Guatemala en 1954 y su fallida invasión de Bahía de Cochinos en 1961 fueron violaciones encubiertas de la soberanía, pero no implicaron un desafío jurídico directo al ideal. De hecho, afirmaron el principio, al menos formalmente, por cuanto Washington había obtenido la aprobación de la Organización de Estados Americanos para aislar diplomáticamente a Guatemala y a Cuba. La OEA también respaldó, con cierto grado de disentimiento, la invasión de Washington a la República Dominicana en 1965. Y cuando se opuso a la invasión de Granada por Ronald Reagan en 1983, su embajadora ante las Naciones Unidas, Jeane Kirkpatrick, citó obligaciones derivadas de tratados con la Organización de Estados del Caribe Oriental para justificar la intervención.

 

 

21. El compromiso con el ideal de la soberanía nacional se profundizó en los años sesenta y principios de los setenta, con la descolonización, las guerras de liberación nacional y los movimientos revolucionarios en Cuba, Chile y otros lugares.

 

22. La concepción latinoamericana de la soberanía se había abierto paso fuera del Nuevo Mundo para servir de fundamento jurídico y moral de las Naciones Unidas y de principio rector de las naciones que se estaban descolonizando en el siglo XX. La reunión fundacional de la Organización de la Unidad Africana, celebrada en Addis Abeba en 1963, afirmó tácitamente la influencia latinoamericana. “Debemos aceptar a África tal como es", dijo el presidente de Malí, Modibo Keïta, con lo cual se refería al reconocimiento de las fronteras impuestas por los colonizadores europeos como las fronteras fijas de las naciones independientes.

 

23. El ideal de la soberanía se amplió para abarcar los recursos naturales de una nación. En su constitución de 1917, México fue el primer país del mundo en adoptar el principio de que la soberanía absoluta sobre los recursos naturales pertenecía al Estado. Los políticos venezolanos habían presionado por el control nacional de sus reservas de petróleo desde al menos la década de 1930. Las Naciones Unidas aceptaron la legitimidad de la soberanía sobre los recursos en 1962.

 

24. En Chile, a principios de la década de 1970, el gobierno socialista de Salvador Allende dio un paso más allá, y amplió el ideal de la soberanía para que abarcara el valor generado anteriormente por los recursos naturales. Chile reclamó el derecho no sólo a nacionalizar las propiedades extranjeras, sino también a deducir el "superávit de ganancias" que las empresas habían obtenido de esas propiedades (basándose en los argumentos del diplomático argelino Mohammed Bedjaoui, quien había elaborado un informe de las Naciones Unidas en 1969 en el que abogaba por el derecho de cualquier nación a establecer la "soberanía permanente" sobre sus recursos naturales). Chile calculó que las empresas mineras Anaconda y Kennecott le debían al país 774 millones de dólares, que se deducirían de la cantidad que Chile planeaba pagarles en compensación por haberlas nacionalizado.

 

25. El principio de “superávit de ganancias” resultó inaceptable para la administración de Richard Nixon. En una reunión celebrada en la Oficina Oval el 5 de octubre de 1971, el secretario de Hacienda, John Connally, describió el proyecto de ley que Chile había presentado a Anaconda y Kennecott como si “se les hubiese lanzado un guante". “Ahora, nos toca a nosotros.” Fue entonces que Nixon dijo que había decidido "sacar del juego a Allende". Henry Kissinger retomó la prueba de madurez/immadurez respecto de la soberanía de la época anterior a FDR para justificar el derrocamiento de Allende: “No veo—dijo— por qué debemos quedarnos de brazos cruzados viendo cómo un país se vuelve comunista debido a la irresponsabilidad de su propio pueblo.''

 

26. La subsiguiente erosión del ideal de la soberanía como fundamento de las relaciones internacionales responde a numerosas causas, entre ellas el agotamiento del modelo keynesiano del New Deal; el triunfo político de la Nueva Derecha; el triunfo económico del neoliberalismo; el colapso de la Unión Soviética; y la aceptación global de los derechos humanos básicos, especialmente de los derechos a la vida y a la integridad corporal, como no negociables. Sin embargo, es posible rastrear el principio del fin del ideal en América Latina. En la década de 1980, la guerra no tan secreta de Reagan contra Nicaragua reescribió los términos de la ley y la diplomacia. Como ha dicho Eric Posner, la decisión de Washington de retirarse de la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia en 1986 —en respuesta a una decisión de la Corte en virtud de la cual los Estados Unidos tendrían que pagar a Nicaragua miles de millones de dólares por colocar minas en sus aguas y llevar a cabo una ilegal guerra de agresión— fue un "punto de inflexión" en las relaciones de los Estados Unidos con la comunidad internacional. La retirada de los Estados Unidos de la Corte Internacional de Justicia sería citada más tarde por el embajador de George W. Bush ante las Naciones Unidas, John Bolton (autodenominado nuevo libertador de América Latina, y quien ahora encabeza el ataque contra Venezuela), como razón suficiente para que los Estados Unidos no cumplieran con otras obligaciones multilaterales.

 

27. La invasión de Panamá en 1989 tuvo un efecto transformador en el derecho internacional. Thomas Pickering, embajador de George H. W. Bush ante las Naciones Unidas, dijo más tarde que esa invasión había allanado el camino para la invasión de Iraq en 2003. Ocurrida a poco más de un mes de la caída del Muro de Berlín, la invasión de Panamá se justificaba por un orden jerárquico de razones. Pero entre los primeros puntos de la lista figuraba el objetivo de instalar la democracia en Panamá. Contra la oposición unánime del hemisferio, Luigi Einaudi, embajador de los Estados Unidos ante la OEA, reivindicó explícitamente el derecho de los Estados Unidos a intervenir en los asuntos de otro país cuando considerara que la calidad de su soberanía era indigna de reconocimiento. “Vivimos hoy en tiempos históricos—dijo—, en los que un gran principio se está propagando como el fuego por todo el mundo. Ese principio, como todos sabemos, es la idea revolucionaria de que los pueblos, no los gobiernos, son soberanos."

 

28. En un primer momento, en América Latina el vínculo entre una noción de ciudadanía basada en el "bien común" y una concepción de la soberanía territorial absoluta era de carácter formalista: los individuos, como las naciones, no existían aislados, sino en armonía, ligados en pie de igualdad por necesidades y limitaciones mutuas. Con el tiempo, se llegó a una relación más dependiente. En el siglo XX, los esfuerzos por institucionalizar los derechos sociales implicaban la intervención del Estado en la economía, lo que a menudo provocó represalias por parte de intereses nacionales y extranjeros. Entre 1898 y 1994, Washington derrocó a por lo menos 41 gobiernos en América Latina. A su vez, nacionalistas, socialdemócratas, populistas y socialistas llegaron a considerar que los derechos sociales y la soberanía eran mutuamente constitutivos. Haría falta un ejecutivo con control sobre el espacio físico y social de la nación para lograr, en palabras de Bolívar, la "mayor suma posible de felicidad, [y la] mayor suma de seguridad social".

 

29. En las décadas transcurridas desde la invasión de Panamá se ha roto ese vínculo. El ideal de la soberanía absoluta —la consolidación del orden mundial liberal del New Deal— se ha visto en gran medida desacreditado. La globalización de la posguerra fría diluyó las doctrinas de la inmunidad soberana y de la no intervención. Para usar la metáfora de Kennan, el rescate fue pagado. La comunidad internacional regresó —en Iraq y más allá— a una ética de intervencionismo en nombre de un propósito superior.

 

30. El intervencionismo posee una cierta coherencia ética y lógica: un sentido común moral según el cual, al igual que las fronteras no deben dividir los mercados o el capital, tampoco deberían proteger a represores y gobiernos ilegítimos. El mundo debería hacer algo para poner freno a la barbarie. La coherencia retórica de ese sentido común no hace sino amplificar la hipocresía y los dobles raseros —por no mencionar las consecuencias a menudo desastrosas— de su aplicación. La globalización económica prometía un mundo próspero y sin fronteras, incluso cuando sus promotores firmaron un cúmulo de tratados que liberaban el capital, pero que en la práctica penalizaban la movilidad laboral. El intervencionismo humanitario se justifica a sí mismo apelando a un ideal universal moralmente superior al concepto de soberanía nacional, pero, luego, elige sus objetivos —Iraq, Libia, Yemen y ahora Venezuela— según criterios que tienen que ver con algo más que el universalismo.

 

31. Según informa The Wall Street Journal, las acciones de Washington contra Venezuela son parte de una estrategia más amplia para transformar el hemisferio. Al igual que había anunciado la administración de William Howard Taft en 1911, al enviar veinte mil soldados a la frontera con el fin de intimidar a los insurgentes mexicanos para que protegieran la propiedad extranjera, “la revolución en la república del sur debe terminar''. Washington, dijo Woodrow Wilson dos años más tarde, habría de "enseñar a las repúblicas sudamericanas a elegir a hombres buenos".

 

(Traducido del original en inglés por Rolando Prats para Patrias. Actos y Letras. Las notas son del traductor. El texto en inglés puede consultarse aquí.)

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Notas

 

[1] Con ese nombre se hace referencia a diversas unidades políticas de principios del siglo XIX en América Latina, como las Provincias Unidas del Río de la Plata (1810-1816); (1820-), nombre oficial alternativo de la República Argentina; las Provincias Unidas de la Nueva Granada (1811-1816); las Provincias Unidas de Venezuela (1811-1812); y las Provincias Unidas del Centro de América (1823-1824).

 

[2] Conocido como Pacto Saavedra Lamas.

 

[3] Se refiere a la llamada guerra hispano-cubano-americana, eufemismo por guerra imperialista de intervención en Cuba, la primera de su historia, con que los Estados Unidos coartaron y frustraron una guerra nacional de independencia—la de Cuba contra el poder colonial español—prácticamente ganada para entonces por los independentistas cubanos.

 

[4] “What am ah goin’ to do when chaos breaks out in one of those countries and armed bands go woamin’ awound, burnin’, pillagin’ and murdewin’ Amewicans?”—según la transcripción que cita Grandin, y que sería inútil tratar de reproducir o recrear en español. En todo caso, Hull no se refería a otros “americanos” que no fueran estadounidenses.

 

[5] “How can I tell mah people that we cain’t intervene?” Cabría imaginar a Hull, de haber sido este hispanoparlante, diciendo algo así como: “¿Cómo voy a decidle a mi ‘ente que no po'emos intevvenin?”.